（一）封建社会时期

秦始皇统一六国，福建设置“闽中郡”后，正式有了行政区划，开始设立乡、亭、里基层政权和基层社会组织。这种制度一直沿袭到晋朝才改为乡、里二级。至宋代又设置乡、坊（城厢）、里（乡村），后改置保甲制。元朝设置里制与社制两种，明朝又设乡、里、甲。清朝长期沿袭明制，到清末，实行里甲制与保甲制。10户立1牌，10牌立1甲，10甲立1保。在城镇区域编称坊，城郊编称厢。保甲的任务主要是监视人民的言行。康熙四十七年(1708年)为加强对人民的统治，特增补助条例：“每户设印位纸牌一张，卡姓名、丁口于其上，外迁则注明所往，迁入则稽其所来。面生可疑之人，非盘诘的确，不许容留。”