（二）抗日战争时期

为适应新的斗争形势的需要， 中共中央决定，改变 “工农共和国”的口号， 为“人民共和国”， 建立广泛的抗日民族统一战线的新的政权组织形式。
抗日战争时期， 陕甘宁边区县以下设区， 为县的派出机关。区以下乡政权采取立法行政合一制， 其最高权力机关是乡参议会， 议员直接由人民选举。乡政府由乡参议会在参议员中选举产生， 由5～7人组成行政委员会主持乡政府工作。其内部分工除设乡长1人外， 其他委员分别兼任下设的文化教育促进会、生产建设委员会、锄奸委员会和优抗互济委员会的主任职务。在乡政权的组织系统中， 还设有抗日自卫军组织， 统一的民运组织——抗敌后援会。
抗日战争时期， 陕甘宁边区各级政权组织都是统一战线的民主政权形式。1937年和1941年陕甘宁边区分别进行两次普选，均实行与苏维埃政权时期完全不同的新的选举原则。
1937年7月开始， 在边区全面进行边区和县、乡三级的第一次普选。这次普选是苏维埃制度转变为民主共和制度的一次具有历史意义的地方民主政治建设。选举扩大了民主范围， 不但在政治上恢复了地主、富农、资本家、僧侣的公民权、选举权和被选举权， 而且各抗日党派也有公开竞选的自由。选举采取普遍、平等、直接、不记名的原则， 比较充分地体现了各阶层选民的意志。选举的结果， 工农基本群众占大多数， 同时也有主张抗日的各种进步力量的代表参加各级政府的工作。1938年末， 陕甘宁边区经过改选， 有30个县、214个区和1 254个乡， 普遍建立了抗日民主联合政府， 管辖4 581个行政村。
1941年2月开始的第二次普选， 则是按照中共中央的指示， 在边区和县、乡、村的选举中， 普遍实行“三三制” 的原则， 即在各级政府组成人员中， 共产党员、非党的左派分子和中间派人士各占1/3的席位。第二次普选后， 陕甘宁边区各级政府都建立起“三三制” 的民主联合政府， 促进了各阶层人民的民主团结，结成了广泛的民族抗日联盟。1944年末， 全边区共建立乡级 “三三制” 联合政府1 254个， 辖行政村4 581个。