集权的传统

中国历史进入“礼崩乐坏”的春秋时期，秦国才开始建立。当时秦襄公虽然被周平王封为“诸侯”，被赐以“岐以西之地”(《史记?秦本纪》)，但是实际上赐地是个空头人情。因为“岐以西之地”几乎全是戎人和狄等少数民族的部落和小诸侯国。秦国建立之后，为了自己的生存，从秦襄公开始直到战国中后期，和戎、狄等少数民族政权的斗争一直没有停止，秦国政权的稳固与发展，是与戎、狄等少数民族政权的残酷军事斗争紧密联系的。这些军事斗争，由国君亲自主持，诸如军制的建立，武备的整顿，统军作战等等。官僚机构的逐步建立与完善，也是为决定秦国命运的军事斗争服务的。因此，秦国的国家机器从一开始建立到统一全国之前，都不免带有战时色彩，以国君为主导的集权特点较之关东诸国突出得多。

西周和春秋时期，秦以外的各诸侯国都实行分封制，秦国由于特殊的客观环境，不允许其实行严格的分封制。在军事斗争中，凡新占领的土地，为便于实施统治，均由国君直接任命长官负责管理，称为“置官司”;或者由国君委派的庶长对该地区进行军事统治。这种不实行严格分封制，由国君直接操纵各地统治权，并且通过军队对各地实行控制的统治形式，使秦国家的统治具有军事中央集权的特点。秦国的国家机构至秦文公时逐步在全国健全起来，主要官名有史、卜、祝以及不少卿、大夫。这些卿、大夫的作用是辅佐国君治理国政，其地位较高的卿大夫，平时的职责类似于相，战时又可率兵为将。在秦国国家机构中，设立最早，地位最重要的是庶长。庶长原为武官，是新拓土地上由国君任命的统兵治民的武官名称，后来逐渐发展为除国君以外权力最大的官。秦史上，多有庶长废立国君的事件发生。庶长官职无定员，有庶长与大庶长，后又发展为左、右庶长，以及驷车庶长等。庶长的设置，集中体现了秦政权军事集权的性质。

商鞅变法，使秦国完全法家化。众所周知，法家是倡导君主集权的。所以，变法以后的秦国，集权制度在传统的基础上，进一步加强。到统一前夕，秦国从中央到地方已经建立起一整套相当完善的集权型的国家制度和机构，其主要特点如下：

秦国家的中央统治机构，国君从惠文王起开始称王，并在国君之下设相，至秦武王时，置丞相，分为左、右，丞相又称相国。从此以后，国君之下置相遂为定制，庶长则变成爵位名称。相、丞相、相国是秦官僚系统中最重要的官职。这里的相不仅是最高行政长官，也可率兵打仗，实为军政方面的最高长官，秦统兵武将称为将军，尉(或称国尉)则是最高的武官。此外，还有御史、郎中令、谒者、卫尉、太仆、廷尉、内史、少府、佐弋、尚书等等官职名称，这些官职在当时的名称和职权范围虽然还没有完全固定下来，但为统一后的封建官僚制奠定了基础。

地方区划为郡县，分别设置官吏实施统治。秦县的设置，早在武公十年(前688年)即开始，但那时仅仅限于边境城邑，是一种由中央直接控制的军政合一的机构。商鞅变法时则在全国实行县制，自秦孝公死后，秦国才开始设郡，从此以后，郡县两级的地方行政组织就成为秦国定制。郡的首长称郡守，常以武将充任。县设县令(长)以及县丞、县尉等，县里的所有官吏又可统称为啬夫。封建中央政权对地方政权的控制，主要通过上计制度来实现。所谓上计制度，是一种年终时地方向中央进行汇报的制度，它始于春秋，最早大概只是将地方赋税收入写于木券，呈送国君考核，称为“上计”，后来上计的内容逐步扩大，举凡户口垦田、钱谷出入、盗贼多少、官员考课等地方上的事情几乎无所不包，而且要求十分具体。通过这种办法考核地方官吏的政绩，掌握各地情况，控制全国的剥削收入。