分税制separated central and local taxation system根据事权与财权相统一的原则，按税种划分中央与地方的税收收入及其管理权限，从而确定两者财政分配关系的一种财政管理体制。是世界上许多国家普遍实行的体制形式。中国根据建立社会主义市场经济体制的要求，借鉴国际经验，决定从1994年1月1日起，改革原来实行的地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市及计划单列市实行分税制财政管理体制。主要内容是：
❶根据中央政府和地方政府事权的划分，确定中央和地方财政的支出范围。
❷根据中央和地方的事权，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必须的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税种；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。同时设立中央与地方两套税务机构分别征管，中央税和共享税由中央税务机构负责征收，地方税由地方税务机构负责征收。
❸逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。
❹建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。为保证分税制改革顺利进行，还规定实行分税制后，原体制的分配格局暂时不变，过渡一段时间再逐步规范化。同时，还要搞好配套改革，采取一些必要的政策措施。 分税制分税制是财政管理体制的一种形式，按照税种划分中央与地方财政收入，并确定其相应的税收管理权限，中央与地方分设两套税务机构、分级管理的财政管理体制。世界上大多数国家实行分税制。按照分税制彻底性程度不同，分税制可分为彻底的分税制和不彻底的分税制两种。如韩国，即实行彻底的分税制，不设共享税等。我国实行不彻底的分税制，设有中央税、地方税、中央地方共享税。纵观世界各国，分税制一般具有以下特点：
❶各级政府的事权和事业范围划分明确。中央政府一般负责国防、外交、社会福利、大型公共工程、农业补贴等支出。地方政府一般负责维持地方社会治安、发展地区文化教育、兴办地方公共服务事业等支出。
❷中央与地方各具独立的税收体系。中央与地方各级政府一般都有各自的税务机构，分别组织各自的税收； 地方政府具有根据实际需要开征某些地方税种，调整地方税率和减免地方税收的权力。
❸在税种划分上，凡对国民经济有重大影响或有利于中央宏观调控的税种划归中央。中央运用地方财政补助的形式调节地区间的差别。我国于1994年在全国普遍推行的分税制，是按照国际上通行的市场经济原则和公共财政理论建立的，也具有其普遍特点。我国分税制财政体制主要内容：
(1) 中央与地方的事权和支出划分。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构，协调地区发展，实施宏观调控等方面的政策性支出以及由中央直接管理的事业发展支出。中央财政支出具体包括： 中央统管的基本建设投资、中央直属企业的技术改造和新产品试制费、地质勘探费、支农支出、国防费、武警经费、外交和援外支出、中央级行政管理费以及应由中央负担的公检法支出和文化、教育、科学、卫生等各项事业费。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需的支出。包括地方统筹的基本建设投资、地方企业的技术改造和新产品试制费、支农支出、城市维护和建设经费、地方文教科卫等各项事业费和行政管理费、公检法支出、民兵事业费、价格补贴支出以及其他支出。
(2) 中央与地方收入的划分。根据中央与地方的事权划分，按税种划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，并据此划分各级财政收入为中央固定收入、中央与地方共享收入、地方固定收入。
(3) 地方收支基数的确定。地方收入基数以1992年地方财政收入为基础，按分税制后变动因素进行核算。地方支出基数以1992年地方既得财力为基础进行核定。另外还包括上解、税收返还及专项拨款的确定等内容。分税制是一种较规范、科学的财政管理体制，有利于较好地处理中央与地方的财力分配关系，有利于促进全国统一市场的完善和国家产业政策的贯彻实施。
参见 “中央税、地方税、中央和地方共享税的划分”。 分税制分税制包括四个方面的基本含义：一是合理划分中央和地方的事权，按照划定的事权，合理确定各级政府的财政收支范围；二是按照事权与财权相结合的原则，将税种在中央和地方政府之间进行归属划分；三是分别建立中央和地方的税收体系，相应地设置中央与地方两套税务机构，各自负责其税收；四是实行比较规范的中央对地方的转移支付制度。
1.分税制的基本原则
分税制的设立要坚持公平与效率的基本原则。从中央和地方之间的税收划分来看，具体有以下几个方面的问题要充分考虑：
(1)具有再分配性质、以支付能力为基础的税种的征收权应归中央政府行使。
在各种具有再分配性质的税收中，个人所得税最为突出，它是累进的，以支付能力为基础，应由中央政府在全国集中征收，实行统一的税率，从而使其成为调节收入分配、缩小贫富差距的有力手段。如果由各地方政府征收，就会出现不同的税率。在实行不同个人所得税率，尤其是不同的累进所得税率的情况下，如果其他条件相同，则会迫使低收入家庭和高收入家庭在地区间进行流动，形成居住地选择上的扭曲，产生所谓的富人区和贫民窟。富人区的形成和贫民窟的出现不仅妨碍了一个国家政治经济的和谐与统一，而且大大地制约了中央政府再分配职能的行使。
(2)税基分布不平衡的税应为中央税。
有些税收，如资源税受到各个地区资源禀赋、社会经济发展水平的制约。一个国家尤其是幅员广阔的国家之内，各地区的自然资源不可能完全相同，企业也较多地集中于大城市周围。因此，这类税收由各地方政府来征收，势必造成各地政府收入的极大差异，苦乐不均。所以，必须由中央政府统一征收，以缩小地区差距，加强中央政府对各地区财政平衡能力。
(3)易转嫁型税收应由中央政府征收。
税负归宿的转移有多种形式，通常有三种：❶压低利润，使损失由出资者承担；
❷提高售价，让消费者负担；
❸降低工资，由劳动者负担。在市场经济体制下，国内市场相互高度开放，企业、劳动者和消费者并不一定属于同一地区。任何一家企业都可以轻而易举地把所在地政府向它征收的税收，部分乃至大部分通过产品的销售等手段，转嫁给非本地的资本所有者、工人和顾客。税收是地方政府用于向居民提供公共产品的成本。如果地方政府征收可将大部分归宿转嫁给非本地居民的税种，该地区较高的公共产品提供水平实际上是靠非本地居民的补贴来维持的，明显违反公平原则。公平原则和受益者负担原则不允许企业把某一地方政府对其征收的税负通过上述途径转嫁给别人。因此，易转嫁型税收应由中央政府征收。
(4)在税收体系中占主要地位，收入比重较大的税种应归中央政府来征收。
这不仅是由中央政府为提供国防、外交等公共产品以及为履行再分配和经济稳定职能而开支较大所决定的，同时也是为了有能力对地方政府进行补助所必需的。
(5)政府间收入划分应以征税效率高低作为划分标准之一。
例如，所得税的征税对象为所得，所得的地点会随纳税人的流动而难以固定，并且纳税人的居住地和收入地点可能不在同一地点，把所得税划归中央政府收入，在估算调查归属方面比较方便易行，征收效率也较高。
对中央与地方政府的收入划分，除要考虑征税本身的行政效率外，还要考虑经济效率。税收应归中央还是归地方，应以促进经济发展，不减少经济效益为着眼点。例如，销售税划归中央政府，将使货物在全国畅通无阻，不至于妨碍生产力的发展。如归地方政府，同一货物每到一地均要课征一次货物税，难免增加成本，影响流通，对经济发展不利。
我们知道，税收可以分为三类：一是对产品的交易征税，例如营业税、增值税；二是对收入征税，例如所得税类；三是对财产征税，例如房地产税。在这三类税中，产品交易税属于流动性税。产品交易税是由消费者承担的税收，但产品交易税的纳税环节可以设在卖方，也可以设在买方。这表明产品交易税的征缴地和税负承担人的所在地是不一致的。因此，从效率角度看，流动性税应归中央征收。
如果由地方政府征收此类税收，地区之间的税收差异会使流动性税从高税地区流向低税地区，而不是根据效率的要求，从边际产出低的地区流向边际产出高的地区，从而引起资源配置的扭曲。如同向企业征收重税引起企业逃离本地区一样。为了吸引更多的企业和个人进入本地区，各地方政府将会纷纷降低税率来相互竞争。其结果有两个：一是各地税收竞争使大量应该有的收入流失；二是会压低所有地区的税收水平，最终造成地方政府收入水平下降，财政支出，即地方公共产品提供水平的下降。对企业税收的过度减免同样是不可取的。因此，从地区均衡发展和维持必要水平的地方公共产品供应这两个方面来看，必须把流动性税的征收权交给中央政府。
非流动性税归地方符合效率原则。财产税归地方是较为理想的选择。地方政府提供地方公共产品，受益者是当地的居民和法人。如果把房地产作为税基，那么类似于对辖区内的每个居民和法人都征税，因为居民要有居所，法人要有办公场所或生产场所。房地产的占用状况大体反映了占用者享用公共劳务的状况，因此房地产税归于地方大体符合受益对称性原则，便于征收与管理。
(6) 和经济稳定相关的税收应由中央政府征收。
这是与中央政府所具有的经济稳定职能联系在一起。中央政府在经济繁荣时期可以征收更多的税收来积累资金，从而有能力在经济萧条时通过扩大公共开支和/或降税来刺激经济复苏。个人所得税和企业所得税都与经济的周期性波动直接相关，应是中央政府的征收对象。
2.税收划分
按照上述原则和标准，中央政府应该征收下列税： (1)个人所得税和企业所得税。这两个税收或是累进的，或是比例性的，都具有再分配性质，又都具有周期性，而且税基分布不平衡。(2)增值税。增值税是针对产品和劳务的增值额收取的，是典型的流动性税种，而且分布不平衡。(3)资源税。其分布不平衡性极为鲜明。(4)关税。关税是国家主权的象征之一，是中央政府专有的。
同样，根据上述原则和标准，地方政府应主要征收下列税： (1)土地税、房产税等在全国各地分布相对均匀，既不可转嫁，也与经济周期无直接关联；(2)选择性货物及零售税。税收要考虑到征收管理的方便和效率。房产税由地方政府征收，是因为地方政府了解税源，便于核实房价地价，纳税人一般具有固定的场所，不易偷漏税。
要指出的是，上述划分是从总体上说的，进一步的分析表明，情况要复杂得多。换言之，地方政府同样存在对流动性税和收入再分配功能强的税征收地方税的理由。
对于某些流动性税收，地方政府并非完全不可涉及。如增值税，任何产品和劳务的消费者，是不分本地区居民和外地居民的。如它在某一地区生产，那么提供这一产品或劳务的厂商必然是享用了本地的公共产品和劳务，理应为当地政府提供收入。具有再分配功能的税收也一样，所得者的所在地和居住地很可能是不一样的。所得者也应分别为居住地和所在地政府提供收入。
为了对中央和地方政府之间的税收进行协调，设立相应的共享税种成为各国的普遍做法。地方政府在流动性税基和要素收入税基中取得收入的方式通常有三种：一是一种税基只设一种税，税收收入在中央和地方之间按一定比例分享；二是同一税基分设中央税和地方税，例如所得税有中央的所得税和地方政府的所得税等；三是地方税收采取中央税附征或附加的形式。
比例分成是把税源属于中央政府的税收收入分给地方政府若干百分比，或者把税源属于地方政府的税收收入分给中央政府若干比例。这种分成方式不会产生重复课税，可以节省征税费用。
后两种办法，是用来解决向各级政府分配收入而引起的税收差异的财政不平衡问题的。通常是两级或更多级的政府对同一种税同时按不同税率征收。通常由上级政府确定税种，基础税率往往也由上一级政府决定，而下一级的政府根据同一基数征收补充性的地方税。由于征收的级次不同，分享方式主要有两类：一是由地方政府征收的税收附加，即指地方政府把上级所决定的税率作为基础税率，然后再加上本级政府的税率一并征收；二是由上级政府代替地方政府征收的附加，即地方政府把上级政府决定的税率作为基础税率后，附加上本级政府的税率，由上级政府一并征收，然后再分出一部分给地方财政。
比例分成和后两种办法都是把由上级政府对同一种税征收的收入，分一部分给下一级政府。其区别是：税收分成方式是按照同种税率征收后，就收入数额按一定比例在中央和地方政府间分配；后两种办法则是中央政府和地方政府制定不同的税率。 |