1.村民委员会的发展历程

村民委员会作为农村基层群众性自治组织， 有其历史的发展过程。早在新中国成立前， 陕西省各革命根据地就实行过含有较多民主管理内容的行政村制度， 并且一直延续到新中国成立后的 1957年。这一时期， 在乡镇的派出机关——村公所下设立的治保委员会和调解委员会， 是广大农民群众为解决人民内部矛盾而创造的最普遍的一种基层群众性自治组织。这种自治组织的法律地位， 在新中国成立初期国家颁布的 《治安保卫委员会暂行组织条例》 和 《人民调解委员会暂行组织通则》中已经作了初步的肯定， 这就为村民委员会的建立提供了历史的经验。
中共十一届三中全会以后， 为适应农村经济体制改革的需要， 中共中央于1982年作出了改革农村政治管理体制的决定， 同年， 全国人民代表大会通过了新 《宪法》， 第一次用国家大法的形式将设立村民委员会的条款肯定下来。为了落实中央的要求和 《宪法》 的规定， 陕西省于1983年首先在53个县 （区）的541个乡镇进行试点， 试点中共建立村民委员会5 636个。1984年在全省铺开， 到年底全省普遍完成改建工作， 共建立村民委员会32 707个。村民委员会的设置大体分为两种类型： 一是以原生产大队为单位建立村民委员会， 共有27 449个， 占84.6%, 村民委员会以下， 在原生产队规模的基础上设村民小组； 二是以自然村为单位建立村民委员会的有4 991个， 占15.4%，村以下一般不设村民小组。至1985年， 全省共有村民委员会32 440个， 村民小组14.8万个。
1987年11月24日， 第六届全国人民代表大会常务委员会第28次会议通过并颁布了 《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》， 为规范村民委员会的建制， 提供了法律依据。陕西于1988年5月召开了村民委员会建设工作座谈会， 会后省政府转发了省民政厅 《关于加强村民委员会建设的报告》， 开始在全省各地市全面落实村委会组织法的试点。到1989年底，全省有8 400个村按照组织法的要求， 进一步加强和改进了村民委员会的组织和制度建设。咸阳市渭城区、蒲城县在试点中， 针对村大、人多， 村民会议难于经常开会议事和不便监督村委会工作的问题， 创建了村民代表议事会或村民代表监督会， 保证了村民民主权力的行使。其具体作法， 是由每10户村民推选1名代表， 组成村民代表议事会 （监督会）, 制定议事制度， 代表村民行使民主权力。陕西省民政厅在总结各地经验的基础上， 草拟了 《陕西省实施中华人民共和国村民委员会组织法 （试行） 办法》， 将村民代表议事会作为村民会议行使权力的一种补充形式，列入其中， 经1990年12月陕西省第七届人大常委会第18次会议通过后发布施行， 使村民代表议事会制度得以在全省普遍推广。